蔚來從(cóng)‘重症監護室’到現在，離不開(kāi)合肥政府的支持。”蔚來汽車董事長(cháng)、CEO李斌曾說，“2020年(nián)4月來自(zì)合肥政府的70億元投資，對蔚來來說是個轉折點。”

   李斌此言的背景是2021年(nián)4月29日，由蔚來與合肥市政府共同規劃的新橋智能(néng)電動汽車産業園正式開(kāi)工(gōng)建設，這(zhè)意味着當時(shí)雙方的合作(zuò)達到了(le)一(yī)個新的高度。

   合肥抄底蔚來，是地(dì)方政府投資科創的知名案例，合肥不僅得到了(le)豐厚的股權增值回報，還收獲了(le)蔚來帶來的稅收、就業和(hé)産業鏈提升。

   這(zhè)一(yī)案例讓地(dì)方政府投資科創直接躍出了(le)私募和(hé)創投圈，進入更廣泛的公衆視(shì)野。實際上(shàng)，除了(le)出圈的合肥，經過10多年(nián)的快(kuài)速發展，各級、各地(dì)的政府引導基金(jīn)在資本市場的影響力越來越大。

   時(shí)間(jiān)來到2023年(nián)，各地(dì)成立的引導基金(jīn)已經動辄上(shàng)千億。随着扶持硬科技的政策方向越來越明(míng)晰、堅定，利用各類引導基金(jīn)投資科創，成為(wèi)各地(dì)助推産業升級和(hé)高質量發展的重要(yào)抓手。

   各地(dì)政府躬身入局，下(xià)場投科創、扶硬科技，已經成為(wèi)無法忽視(shì)的經濟現象。但(dàn)另一(yī)方面，如(rú)何保證投資決策科學，如(rú)何平衡好容錯和(hé)回報，也成為(wèi)各方關注的焦點。

   無處不在的政府引導基金(jīn)

   經過10多年(nián)的快(kuài)速發展，目前各級、各地(dì)的政府引導基金(jīn)在資本市場的存在感極強，幾乎無處不在。

   先看(kàn)私募領域，根據執中、招商銀(yín)行(xíng)等聯合發布的《2022年(nián)中國(guó)股權投資基金(jīn)出資人(rén)解讀報告》，2015—2022年(nián)的8年(nián)間(jiān)，機構LP的出資結構不斷變化，其中政策性資金(jīn)（政府出資平台、政府引導基金(jīn)等）連續八年(nián)增長(cháng)，到2018年(nián)開(kāi)始成為(wèi)第一(yī)大出資主體，并保持至報告發布時(shí)。（編者注：LP指有限合夥人(rén),多數(shù)是資金(jīn)提供方，與之對應GP指普通(tōng)合夥人(rén)，一(yī)般是投資決策人(rén)）

   2022年(nián)度投中年(nián)度榜單顯示，VCPE機構榜單前20名中，國(guó)資背景投資機構達到12家。投中研究院總結稱：“在私募股權市場整體增長(cháng)放緩的環境下(xià)，以國(guó)資背景投資機構為(wèi)頭部的市場格局正在形成。”

   再看(kàn)信息披露更完全的公開(kāi)市場，在最近上(shàng)市的公司股東中，通(tōng)過天眼查APP向上(shàng)穿透，可(kě)以發現引導基金(jīn)頻(pín)頻(pín)出現。

   根據5月18日西(xī)山(shān)科技（688576.SH）發布的招股書(shū)，對公司的發起股東向上(shàng)穿透，可(kě)發現蘇州市創新産業發展引導基金(jīn)的身影。西(xī)山(shān)科技是我國(guó)手術(shù)動力裝置領域領軍企業之一(yī)。

   而就在前一(yī)天，即5月17日，根據産銷電動工(gōng)具的普萊得(301353.SZ)在創業闆的招股書(shū)，該公司股東中有經營政府産業引導基金(jīn)的金(jīn)華金(jīn)投。

   除了(le)在新近上(shàng)市公司的股東名單裏出現，在上(shàng)市公司日常公告中，引導基金(jīn)也常常露臉。

   同樣是5月17日，同興環保（003027.SZ）的股東公告，基于自(zì)身資金(jīn)需求，拟減持公司股份。合肥市産業投資引導基金(jīn)有限公司持有這(zhè)個股東9.99%的股份。合肥市産業投資引導基金(jīn)有限公司的實控人(rén)是合肥市國(guó)資委。

   除了(le)這(zhè)些個例，梳理公開(kāi)市場宏觀數(shù)據，引導基金(jīn)的強大存在感也很(hěn)直觀。

   僅以上(shàng)海(hǎi)科創集團為(wèi)例，即可(kě)感知引導基金(jīn)在科創闆的能(néng)量之足，據其官方網站披露，截至2022年(nián)底，投資培育上(shàng)市企業近200家，其中科創闆上(shàng)市企業88家，占科創闆上(shàng)市企業總數(shù)達17%。

   引導基金(jīn)成硬科技重要(yào)抓手

   “硬科技沒辦法完全通(tōng)過市場來解決，政府可(kě)以說是無處不在。”華東師(shī)範大學城市發展研究院院長(cháng)曾剛對《中國(guó)經濟周刊》記者說，“就算是市場經濟十分發達的國(guó)家和(hé)地(dì)區(qū)，像美國(guó)和(hé)歐洲，很(hěn)多硬科技，也是靠政府投資扶持。”

   “硬科技市場，更多時(shí)候是一(yī)種未來市場，不是當下(xià)市場，也不是現在已經存在的市場。”曾剛說。當下(xià)政府對硬科技的投資，更多是一(yī)種信任擔保。“現在市場都(dōu)還沒建起來，因此很(hěn)多金(jīn)融機構對于新興領域是不敢投的，隻能(néng)靠政府先通(tōng)過投資建立市場，給市場做(zuò)一(yī)個參照。不僅是在中國(guó)，在西(xī)方發達國(guó)家，都(dōu)是一(yī)個套路。”

   曾剛介紹，目前發達國(guó)家對于硬科技的扶持主要(yào)包含兩個方面：一(yī)是直接的政府補貼。例如(rú)美國(guó)2022年(nián)通(tōng)過的《2022年(nián)美國(guó)競争法案》（America COMPETES Act of 2022），授權政府撥款近3000億美元用于半導體、汽車關鍵部件等行(xíng)業的研發和(hé)補貼。二是給企業提供信任擔保，這(zhè)主要(yào)是通(tōng)過提前下(xià)訂單的方式來進行(xíng)。“很(hěn)多硬科技産業面臨風(fēng)險高、回報周期長(cháng)的問(wèn)題。而政府最關鍵的就是能(néng)給企業一(yī)種信任擔保。這(zhè)種支持有利于研發企業進行(xíng)社會融資，同時(shí)也為(wèi)商業貸款提供了(le)一(yī)個比較好的條件。”

   動辄千億級的政府引導基金(jīn)

   随着決策層扶持硬科技的決心明(míng)晰，政府引導基金(jīn)的投資方向也更清晰可(kě)見(jiàn)。

   根據清科研究中心2月16日發布的政府引導基金(jīn)報告，2022年(nián)我國(guó)新設立的政府引導基金(jīn)以産業類引導基金(jīn)居多，共設立91隻，占比75.8%，已認繳規模2112.27億元人(rén)民币，占比75.1%，主要(yào)聚焦于高端制造、新材料、信息技術(shù)、生物(wù)醫(yī)藥等戰略性新興領域，推進地(dì)方産業升級。

   這(zhè)也和(hé)整個創投圈的趨勢一(yī)緻。

   投中研究院在總結2022年(nián)私募股權投資發展趨勢時(shí)稱：從(cóng)産業細分賽道(dào)來看(kàn)，中國(guó)互聯網産業發展紅(hóng)利已走向尾聲，而随着硬科技政策引導相關産業明(míng)确發展目标，先進制造、半導體、生物(wù)醫(yī)藥及新能(néng)源行(xíng)業越來越被市場所關注。根據VCPE TOP100入榜機構數(shù)據顯示，硬科技類項目總投資金(jīn)額超3100億元，投資項目數(shù)量超5000個，占比超75%。

   進入2023年(nián)後，各地(dì)助推科創、扶持硬科技動作(zuò)頻(pín)頻(pín)，引導基金(jīn)則是重要(yào)抓手。從(cóng)北京、廣州、杭州再到西(xī)安、武漢、重慶，新成立的基金(jīn)規模已經動辄上(shàng)千億。

   追着項目跑的基金(jīn)和(hé)地(dì)方政府創投團隊

   “現在是錢(qián)在追靠譜項目。”複旦大學經濟學院教授、長(cháng)江經濟帶産業基金(jīn)戰略與研究前總監蘭小歡對《中國(guó)經濟周刊》記者說，“現在國(guó)家扶持科創，科技型的初創公司融資應該是有史以來最容易的。但(dàn)凡有技術(shù)儲備，比如(rú)芯片、人(rén)工(gōng)智能(néng)、新能(néng)源等，現在都(dōu)是風(fēng)口，這(zhè)些領域的好公司融資比以前要(yào)容易。”

   果殼CEO、未來光(guāng)錐前沿科技基金(jīn)創始合夥人(rén)姬十三近期與長(cháng)三角地(dì)方政府創投團隊交流較多，對他(tā)們的勤奮和(hé)專業印象深刻。

   “合肥負責創投的團隊很(hěn)多都(dōu)有中科大背景，對項目判斷力很(hěn)專業。他(tā)們對轄區(qū)內(nèi)的項目了(le)如(rú)指掌，極為(wèi)勤奮，天天在看(kàn)項目，去各地(dì)搶項目。”姬十三對《中國(guó)經濟周刊》記者說。

   據他(tā)透露，有來自(zì)長(cháng)三角的政府創投團隊還在其他(tā)城市搶項目，“比如(rú)某個西(xī)部城市，高校資源多，但(dàn)營商環境沒跟上(shàng)，當地(dì)的項目就比較好搶”。

   姬十三還分享了(le)在無錫讨論項目的經曆，該項目在全國(guó)範圍內(nèi)找與其産業鏈上(shàng)下(xià)遊配合默契的城市，最後選了(le)無錫，無錫招商則直接把該項目推薦給錫創投，後者很(hěn)快(kuài)給出投資判斷。“他(tā)們出具的投資報告很(hěn)專業。跟當地(dì)産業鏈能(néng)配合的好項目，當地(dì)的錢(qián)就投完了(le)，外(wài)面的财務投資人(rén)可(kě)能(néng)根本不知道(dào)。”

   蘭小歡也談到政府創投團隊的學習和(hé)進化能(néng)力。“現在一(yī)般大一(yī)點的引導基金(jīn)都(dōu)兩條腿走路，還保持做(zuò)母基金(jīn)的業務，對很(hěn)多項目都(dōu)是直投。”蘭小歡說，“以前他(tā)們做(zuò)母基金(jīn)，主要(yào)是因為(wèi)不了(le)解這(zhè)個行(xíng)業，幹了(le)幾年(nián)之後，發現市場化的基金(jīn)其實除了(le)收一(yī)道(dào)手續費(fèi)以後，幫助也沒有預想的多，還不如(rú)直接就投了(le)，對吧？政府創投團隊本身各方面的知識能(néng)力儲備都(dōu)跟上(shàng)了(le)。”

   據粵開(kāi)證券總結，從(cóng)2002年(nián)開(kāi)始到現在，我國(guó)引導基金(jīn)的發展基本經曆了(le)三個階段，分别是2002年(nián)至2007年(nián)的初步探索階段，2008年(nián)至2016年(nián)的規範發展階段，2017年(nián)到現在存量精耕細作(zuò)階段。

   與粵開(kāi)證券觀點類似，清科研究中心也認為(wèi)，政府引導基金(jīn)已經步入規範發展階段，存量優化與精耕細作(zuò)成為(wèi)主題。

   不過，也并不是所有人(rén)都(dōu)完全認同各地(dì)政府躬身入局、下(xià)場投科創的做(zuò)法。

   中國(guó)國(guó)土(tǔ)經濟學會理事長(cháng)肖金(jīn)成認為(wèi)，政府應該着力營造公平透明(míng)便捷、更有吸引力的投資環境，重點不應放在親自(zì)下(xià)場投資上(shàng)。

   他(tā)認為(wèi)，政府可(kě)以鼓勵創新、可(kě)以給予扶持和(hé)獎勵，但(dàn)還是要(yào)以企業、市場為(wèi)主體，因為(wèi)企業是生産第一(yī)線。科技創新有自(zì)身的規律，前提要(yào)有科研人(rén)才，僅僅有錢(qián)是不夠的，而且資金(jīn)有機會成本，比如(rú)拿(ná)發展教育和(hé)社會保障的錢(qián)搞科創項目，是不可(kě)取的。财政經費(fèi)用在一(yī)個地(dì)方，可(kě)能(néng)另一(yī)個地(dì)方投入減少(shǎo)，就形成了(le)新的短闆。應該評估自(zì)身條件，避免一(yī)哄而起，否則很(hěn)可(kě)能(néng)造成資源浪費(fèi)，也不一(yī)定有很(hěn)好的效果。

   “既然有兩條腿走路，為(wèi)什麽隻用一(yī)條腿？我覺得産業的發展是用30年(nián)完成，還是10年(nián)就完成，完全不同。我看(kàn)到的事實上(shàng)政府參與會加速這(zhè)個過程。” 蘭小歡說，“當然，發展快(kuài)可(kě)能(néng)會帶來各種各樣的後果，但(dàn)是我覺得發展速度本身非常重要(yào)，時(shí)間(jiān)點也很(hěn)重要(yào)。”

   中西(xī)部區(qū)縣級基金(jīn)受矚目

   清科研究中心對2022年(nián)新設立的政府基金(jīn)進行(xíng)盤點，這(zhè)一(yī)年(nián)我國(guó)沒有設立新的國(guó)家級政府引導基金(jīn)，省級、地(dì)市級和(hé)區(qū)縣級政府引導基金(jīn)數(shù)量占比分别為(wèi) 15%、38%和(hé)47%，已認繳規模占比分别為(wèi)34%、46%和(hé)20%。

   區(qū)縣級政府引導基金(jīn)2022年(nián)新設立56隻，同比增加9.8%；已認繳規模574.52億元人(rén)民币，同比下(xià)降23.9%，新設立的區(qū)縣級政府引導基金(jīn)“小而專”，多以直接投資模式瞄準區(qū)域優勢産業開(kāi)展招商引資。另外(wài)，2022年(nián)約51.8%的區(qū)縣級政府引導基金(jīn)由中西(xī)部地(dì)區(qū)新增設立，較2021年(nián)增加14.5個百分點。

   肖金(jīn)成提示，中西(xī)部扶持戰略性新興産業的方式不能(néng)照搬東部沿海(hǎi)地(dì)區(qū)。首先，戰略性新興産業的發展壯大也有自(zì)身的規律，需要(yào)有大的投入，以及本地(dì)有無或能(néng)否吸引有實力的企業。其次，應該根據自(zì)身的資源禀賦選擇适合自(zì)己的産業，發展有優勢、有條件、有潛力的産業和(hé)項目。“東部沿海(hǎi)地(dì)區(qū)效果好的，中西(xī)部不一(yī)定效果好；大城市有成效的，中小城市不一(yī)定有成效。這(zhè)裏有一(yī)個梯次、梯度的問(wèn)題。”

   對于中西(xī)部城市扶持戰略性新興産業壯大，曾剛給出兩點建議(yì)：

   首先，中西(xī)部城市可(kě)以通(tōng)過合作(zuò)的方式實現硬科技扶持。“有錢(qián)一(yī)起賺，風(fēng)險一(yī)起擔。把政府引導基金(jīn)的高門檻障礙破解。現在各地(dì)都(dōu)在搞都(dōu)市圈，硬科技方面為(wèi)什麽不可(kě)以建立一(yī)種聯合投資基金(jīn)類型的機制來做(zuò)？中西(xī)部城市也可(kě)以學習G60科創走廊的模式，解決地(dì)方政府财力小、設立基金(jīn)門檻高的困境。”

   其次，目前對中西(xī)部地(dì)區(qū)的扶持還需轉型升級。“對中西(xī)部的扶持同樣也要(yào)往高水平方向走。”

   曾剛認為(wèi)，對中西(xī)部的扶持不宜再停留在建設基礎設施階段，“很(hěn)多地(dì)方其實房子、公路、醫(yī)院都(dōu)建得不錯了(le)，為(wèi)什麽不能(néng)把這(zhè)些錢(qián)放在創新研發上(shàng)？”

   他(tā)以德國(guó)為(wèi)例介紹：“德國(guó)很(hěn)多‘小巨人(rén)企業’并不是來自(zì)發達地(dì)區(qū)，而是來自(zì)經濟落後地(dì)區(qū)。這(zhè)是因為(wèi)德國(guó)給予了(le)這(zhè)些地(dì)區(qū)專項資金(jīn)投入到高科技領域。”

   在曾剛看(kàn)來，中國(guó)可(kě)以借鑒德國(guó)的經驗，在對中西(xī)部的扶持中，進一(yī)步激發內(nèi)生動力來創造中西(xī)部地(dì)區(qū)的新動能(néng)。“授人(rén)以魚不如(rú)授人(rén)以漁，支持中西(xī)部也要(yào)與時(shí)俱進，不僅是修房子修路，把重點放在人(rén)才培養使用，包括創新能(néng)力研發上(shàng)，這(zhè)是不是更好一(yī)些？”

   如(rú)何平衡好容錯和(hé)回報

   曾剛介紹，為(wèi)了(le)保證公平和(hé)決策的科學性，目前各地(dì)政府的做(zuò)法主要(yào)有兩種：一(yī)種是緊跟國(guó)家頂層設計走。“工(gōng)信部、科技部和(hé)一(yī)些部委會給出重點發展方向，類似一(yī)個目錄。地(dì)方政府根據這(zhè)個‘目錄’，框定重大的投資發展方向，然後在這(zhè)個大的方向裏尋找符合條件的企業。”另一(yī)種則主要(yào)通(tōng)過委派一(yī)些第三方機構進行(xíng)市場調研。“這(zhè)種方式下(xià)，政府沒有直接和(hé)企業挂鈎，而是通(tōng)過委托第三方，從(cóng)決策層面來講是比較公平的，而且也很(hěn)有針對性。”

   曾剛舉例，上(shàng)海(hǎi)在這(zhè)方面就比較有經驗，當地(dì)也有許多高水平的咨詢機構提供非常優質的調研報告。

   “硬科技的發展不僅需要(yào)的錢(qián)多，風(fēng)險還很(hěn)高。高科技領域失敗是一(yī)個很(hěn)平常的事，成功其實才是小概率事件。”曾剛直言，政府引導基金(jīn)還需要(yào)一(yī)定的容錯機制。“很(hěn)多有實力的公司，就是由于容錯機制不健全，很(hěn)多東西(xī)不敢做(zuò)出來。容錯機制不健全，大家就隻想着賺錢(qián)，不敢去碰高風(fēng)險，這(zhè)就使得我們在創新方面總是遇到困難，‘卡脖子’問(wèn)題就變得很(hěn)嚴重。”

   蘭小歡也持同樣觀點，“投資決策有效和(hé)保證能(néng)賺到錢(qián)是不一(yī)樣的，不能(néng)完全用财務投資機構的視(shì)角來考慮這(zhè)件事。運管基金(jīn)的政府機構肯定不願意虧錢(qián)，但(dàn)可(kě)能(néng)要(yào)算大賬”。他(tā)提醒說，引導基金(jīn)的回報與純财務投資風(fēng)險基金(jīn)不同，不一(yī)定非得是基金(jīn)本身的退出和(hé)幾十倍的回報。為(wèi)本地(dì)培養人(rén)才、提升本地(dì)産業環境和(hé)産業升級,都(dōu)需要(yào)先進企業的落地(dì)。“對很(hěn)多地(dì)方政府來講，企業來了(le)，日後稅收、就業、對産業的帶動都(dōu)是回報。地(dì)方政府要(yào)算大賬，考慮更廣義的回報，而不是單純看(kàn)投資占的股權最後能(néng)賺多少(shǎo)錢(qián)。”

   而無論是曾剛還是蘭小歡，都(dōu)強調了(le)政府創投要(yào)在決策流程上(shàng)保證公平公正。

   曾剛表示，目前包括政府引導基金(jīn)在內(nèi)的投資決策中，人(rén)們都(dōu)過于關注投資結果本身，以結果導向為(wèi)準，而忽略了(le)過程的公平公正。

   他(tā)同時(shí)強調，要(yào)發揮咨詢機構的力量。“要(yào)有一(yī)批能(néng)夠提供更高質量的、更專業的咨詢服務的咨詢機構，幫助政府分擔工(gōng)作(zuò)壓力和(hé)風(fēng)險。”

   當然，在曾剛看(kàn)來，加強區(qū)域合作(zuò)也很(hěn)有必要(yào)。他(tā)直言：“我覺得現在最大的一(yī)個問(wèn)題就是在科技投資上(shàng)面，各個地(dì)方保密太過。就比如(rú)上(shàng)海(hǎi)跟江蘇保密、江蘇跟浙江保密，北京跟上(shàng)海(hǎi)保密，幹什麽東西(xī)一(yī)定不能(néng)讓别人(rén)知道(dào)，甚至還要(yào)互相挖牆腳。這(zhè)就導緻了(le)低(dī)水平的重複投資，又花錢(qián)又沒效果。”曾剛建議(yì)，可(kě)以在更大範圍內(nèi)實現跨越行(xíng)政邊界的政府引導基金(jīn)，集中力量辦大事。“各地(dì)可(kě)以拿(ná)錢(qián)參股對吧？錢(qián)放在一(yī)起用，效率更高，風(fēng)險也會降下(xià)來。”